明确检察机关提起惩罚性赔偿的请求权基础

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受我国民法典第179条第2款确立的惩罚性赔偿法定主义限制，检察机关仅在食品药品安全、生态环境保护领域民事公益诉讼中可提起惩罚性赔偿请求。通过对民法典第1207条、第1232条的字面解释及体系解释可知，其规定的惩罚性赔偿请求权以被侵权人为归属主体，消费者权益保护法第55条、食品安全法第148条第2款、旅游法第70条第1款、药品管理法第144条第3款均将惩罚性赔偿请求权依附于私益损害补偿性赔偿请求权。《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第2条明确将惩罚性赔偿请求权归属主体确定为“因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织”。由此，在惩罚性赔偿请求权以被侵权人为归属主体的民事责任规范体系下，检察公益诉讼案件中提起惩罚性赔偿诉讼请求面临缺乏请求权基础的质疑，并由此产生诸多法律适用疑难问题。为有效推进检察公益诉讼案件中惩罚性赔偿制度的构建，立法确有必要回应检察机关在民事公益诉讼中提起惩罚性赔偿的请求权基础问题。

公法请求权基础抑或私法请求权基础

关于检察机关在民事公益诉讼中提起惩罚性赔偿的请求权基础，目前学界存在公法请求权基础与私法请求权基础两种不同学说。公法请求权基础说将检察机关提起的民事公益诉讼界定为“以民事诉讼之名，行公共执法之实”的执行诉讼，其实质是检察机关代替行政机关追究相对人的行政责任。私法请求权基础说认为，检察机关提起民事公益诉讼是以追究民事责任为目的且适用特殊程序规则的民事诉讼，其实质是检察机关以公益代表人或广义的法律监督者身份追究侵权人的民事责任。根据公法请求权基础说，检察机关提起惩罚性赔偿的请求权基础主要是行政罚款相关规范，立法只要明确检察机关有权以民事公益诉讼的方式补充行使行政罚款权即可。

笔者不同意这种观点，原因在于，以民事公益诉讼的形式追究相对人的行政责任的制度安排，既不符合我国检察制度的应有之义，也不符合我国检察权的性质定位。此外，若检察机关在公益诉讼中提起惩罚性赔偿，行政机关可以通过作出行政罚款的方式促使惩罚性赔偿诉讼请求丧失诉的利益。对于行政机关“当罚不罚”的，检察机关应当通过检察建议、行政公益诉讼等方式督促其依法履行职责。

惩罚性赔偿请求权的形式化配置模式

笔者认为，检察机关在公益诉讼中提起惩罚性赔偿应当适用私法请求权基础，但这并不意味着检察机关在公益诉讼中属于实质当事人。立法可以通过法定诉讼担当制度授权检察机关以形式当事人的身份集中行使被侵权人的惩罚性赔偿请求权。此外，立法还可以为检察机关创设形式性惩罚性赔偿请求权。与法定诉讼担当模式亟须妥善处理固有诉讼实施权与新设诉讼实施权的关系不同，形式性惩罚性赔偿请求权模式意味着检察机关行使的是自己的实体请求权，检察机关提起惩罚性赔偿无须考虑其与被侵权人的诉讼实施权冲突问题。因而，公益诉讼立法宜通过创设形式性惩罚性赔偿请求权的方式赋予检察机关以自己名义集中行使私益损害惩罚性赔偿请求权的纠纷管理权。生态环境私益损害补偿性赔偿金与惩罚性赔偿金叠加起来的金额通常较大，被侵权人具备自行起诉或者将其诉讼实施权移转给提起民事公益诉讼的检察机关的动力，检察公益诉讼立法对此宜采取意定诉讼担当的立法模式。与此不同，众多遭受小额分散性损害的消费者通常缺乏自行提起诉讼或者进行意定诉讼担当的动力，公益诉讼立法宜创设形式性私益损害惩罚性赔偿请求权，此类惩罚性赔偿金不应当与作为公法责任的罚款、罚金等抵扣，而应当遵循“替代性计算惩罚性赔偿金—被侵权人限期申领—逾期未申领部分纳入公益基金”的立法模式。

惩罚性赔偿请求权的实质化配置模式

惩罚性赔偿请求权的实质化配置存在两种立法模式：一种认为，检察机关与私益受害人共享私益损害惩罚性赔偿请求权；另一种认为，检察机关单独享有公益损害惩罚性赔偿请求权。检察机关共享私益损害惩罚性赔偿请求权模式意味着检察机关通过民事公益诉讼的形式收取的惩罚性赔偿金应当上缴国库或直接纳入公益基金，没有及时行使惩罚性赔偿请求权的被侵权人只能向侵权人请求补偿性赔偿。该种立法模式导致缺乏惩罚性赔偿金激励的被侵权人倾向于放弃行使小额私益损害补偿性赔偿请求权。该模式相当于变相降低了侵权人实际承担的赔偿总额，故不可取。与此不同，为检察机关另行创设的公益损害惩罚性赔偿请求权与私益损害惩罚性赔偿请求权之间相互独立，公益损害惩罚性赔偿金无须向特定主体发放，而且可以与行政罚款、罚金、技改资金等抵扣。由于公益损害惩罚性赔偿请求权依附于公益损害补偿性赔偿请求权，不存在物质性社会公共利益损害的消费者权益保护领域缺乏创设公益损害惩罚性赔偿请求权的根基，而存在生态环境物质性损害的生态环境保护领域则具备创设公益损害惩罚性赔偿请求权的依据。因而，惩罚性赔偿请求权的实质化配置模式仅适用于生态环境保护领域。（黄忠顺）